文章来源：《理论与改革》2025年第5期
陈世香，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公共服务与政策创新、比较行政管理与应急管理体制研究。现任武汉大学地方政府公共服务创新研究中心主任、MPA教育中心主任，兼任中国管理现代化研究会公共管理专业委员会理事、湖北省公共管理研究会副会长等学术兼职。在《政治学研究》《公共管理学报》等学术期刊发表论文120余篇，出版专著4部，主编专业教材7部，主持国家社科基金重点项目等教研课题40余项，参与国家精品课程建设项目、国家社会科学基金重大项目等多个项目。
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牛一凡，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，武汉大学地方政府公共服务创新研究中心助理研究员。
展开剩余94%引用：陈世香,牛一凡.数字技术赋能城市基层治理现代化的有效边界及其生成逻辑——基于“要素—机制—目标”框架的案例比较分析.理论与改革,2025,(5).
摘要：数字技术驱动是实现城市基层治理现代化的重要路径，但也时常面临“失灵”乃至“增负”的困局。多种效果状态显示数字技术赋能基层治理现代化的有效性存在一定限度和临界，厘清其有效边界及其生成逻辑有助于回应技术与治理系统的适配性问题。为此，文章在梳理相关文献的基础上引入要素视角，构建“要素—机制—目标”分析框架，选取数字技术包容度差异较大的直播与智慧平台实践个案展开对比分析。研究发现，两类技术均在有限范围内推动基层治理的过程及结果朝向现代化目标演进，且在治理空间结构重塑、行动主体激活增能和过程优化等方面表现出耦合差异，数字技术要素与治理系统要素间的差异化适配成为解释数字技术有效边界生成逻辑的合适机制。研究通过明晰数字技术有效边界的生成逻辑，为理解技术赋能治理的有限性提供理论解释，也为基层治理现代化实践中的数字技术适配选择提供一定参考。
关键词：数字技术；基层治理现代化；城市社区治理；技术赋能；直播；智慧平台
一、问题的提出
基层治理现代化是推动国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年，中共中央、国务院颁布实施《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求做好规划、整合数据资源、拓展应用场景，加强基层智慧治理能力建设。遵循“数字技术驱动”逻辑实现治理现代化转型成为基层治理适应数字化浪潮的常态选择。在实践中，多地涌现出数字网格平台、智慧治理系统等技术工具，以重塑治理体系，推动治理过程的精准化、敏捷化，提升治理效能。但与此同时，数字技术应用的“水土不服”现象也逐渐暴露，出现技术失灵、技术负担和数治幻觉，阻碍基层治理现代化目标的实现。由此，明晰数字技术赋能基层治理现代化的有效边界及其生成逻辑，发挥数字技术的正向效果，成为基层治理现代化进程中的重要命题。
基层治理现代化过程中的数字技术应用业已成为热点议题。相关研究基于理论或案例考察数字技术对基层治理现代化的赋能体现及其限度，指出需警惕技术应用的可能风险，并从主体行为变化、组织结构重塑等角度解释技术有效赋能或失灵的生成机制。这些研究呈现了数字技术在基层治理现代化过程中的作用机制及不同效果，但仍存在部分理论空间。其一，数字技术赋能基层治理现代化的有效边界尚不清晰。在推动基层治理现代化的实践中，数字技术呈现“有效赋能”、“失灵”或“增负”等样态，既有研究大多将其割裂开来，分别探索这些效果的产生机制，而忽视了基层治理现代化的整体性和复杂性，难以全面呈现数字技术实践效果。其二，对数字技术的异质化特征探讨不足。相关研究多结合典型单案例展开分析，难以基于技术工具的复杂性深入探讨技术特征差异对基层治理现代化的赋能机制和实际效果。
相较于农村地区，数字技术的应用在城市基层更为普遍，效果呈现也相对更为充分。本研究聚焦城市基层治理现代化中的数字技术应用，尝试回答异质化数字技术赋能城市基层治理现代化的有效边界及生成机制问题。依据徐勇教授的论述，基层治理包含了国家治理基层社会和基层社会自我治理两个维度。本文聚焦基层社会自我治理，即城市社区治理。为此，本文在梳理相关理论文献的基础上建构分析框架，兼顾数字技术异质化特征，选取技术差异显著的两个案例展开比较分析，尝试与“技术—治理”系统的耦合成效问题展开理论对话，为发挥数字技术在城市基层治理现代化中的正向作用提供参考。
二、文献回顾与分析框架
（一）数字技术赋能基层治理现代化的有效边界
19世纪下半叶以来，人们尝试将改造自然的卓越技术应用于社会治理，掀起了技术治理浪潮（technocracy），而数字技术的发展使这一趋向更加显著。所谓数字技术，是包含大数据、云计算、人工智能等在内的信息、计算、沟通和连接技术及其组合，被视为实现治理现代化的重要战略手段和主要技术支撑。但在数字技术赋能基层治理现代化的运行实践中，其效果呈现不同状态：其一是“有效赋能”。大量研究发现数字技术对基层治理现代化具有正向效果，为基层治理现代化变革提供了契机，有助于重塑治理边界，激活民众参与，提升治理效能。其二是“失灵”或“增负”。数字技术悬浮于基层治理场域，对基层治理现代化建设的正反馈有限。数字技术异化甚至会加剧基层干部的学习成本和心理负担，导致治理的高负担低效能，阻碍基层治理现代化目标实现。
其一，基层治理具有复杂性，其现代化目标难以采用单一价值标准加以衡量，需依据不同维度的价值目标考察数字技术的实际作用效果。基层治理现代化强调借助多元共治方式，理顺治理过程，达到基层社会的良善目标。从“过程—结果”维度来看，其“过程目标”需实现多元共治、治理过程清晰高效；“结果目标”要求形成秩序稳定、活力涌现和权益保障的治理共同体。因此，从过程、结果层面的价值目标着手，数字技术赋能基层治理现代化的具体效果不一而同。其二，数字技术赋能基层治理现代化并非技术与治理的简单叠加，而是数字技术通过多种途径重塑基层治理体系的系统演变过程。Haken在协同学中提出系统的“相变临界点”概念，在临界点两侧，系统分别呈现有序和无序样态。本文将数字技术赋能基层治理现代化的“有效边界”视作数字技术要素与基层治理系统适配效果的相变临界点，在有效边界两侧呈现出“有效赋能”和“失灵”等不同效果，从而弥合割裂的研究视角，全面看待数字技术应用的多种可能效果。基于此，本文经由观察数字技术赋能基层治理现代化过程层面和结果层面的实际成效，判定数字技术赋能的有效边界。具体而言，当数字技术有效帮助基层治理实现其现代化转型目标，过程层面与结果层面的公共价值追求得以实现时，视数字技术赋能处于有效边界内；当数字技术与基层治理系统陷入各自空转的状态，出现技术悬浮乃至资源浪费，基层治理现代化目标未能达成时，视数字技术赋能超出有效边界，处于无效状态。
（二）数字技术赋能基层治理现代化的内在逻辑
数字技术赋能基层治理现代化的有效边界从系统、整体的视角描绘了数字技术应用的不同结果状态，其生成机理需要更深层次的分析。对于这一问题，技术决定论认为有效边界的产生在于技术本身的能力限制，当治理系统复杂性超出技术能力时，即触及有效边界；社会建构论则认为即使技术能力本身足够推动治理变革，但社会因素的抵触与社会结构的不适应会限制技术效果的实现，触发有效边界。单纯强调技术或社会均有夸大一方作用之嫌。当前研究多综合两种理论视角，将数字技术赋能基层治理现代化视为技术系统与治理系统的互构过程，通过重构空间结构、干预行动主体、重塑治理过程等机制，数字技术推动基层治理朝向现代化目标发展。
在有效边界内，数字技术与基层治理系统良好适配，治理系统的空间结构、行动主体和治理过程得以重构，推动基层治理现代化。反之，组织结构未适应技术变革，相关行动者缺乏能动性和积极性，传统的治理惯习对技术应用产生阻碍，数字技术难以有效赋能基层治理现代化。同时，空间结构、行动主体与治理过程的三维视角相对全面、逻辑自洽地阐释了基层治理现代化过程中的系统变革，将结构功能主义的静态分析维度和过程分析的动态视角相融合，并将衔接“结构”与“过程”的核心要件落脚于“行动者”。由此，“空间结构—行动主体—治理过程”机制成为解释数字技术赋能基层治理现代化的可行路径。当上述机制运作时，技术与基层治理系统有效互构，推动基层治理现代化目标实现，反之则会导致技术空转乃至增负。这一机制厘清了数字技术赋能基层治理现代化多元效果的内在逻辑，但仍难以回应“有效边界如何存在”以及“有效边界为何存在”的问题。
（三）要素视角的纳入与理论框架建构
明确“有效边界如何存在”及“有效边界为何存在”是阐释数字技术赋能基层治理现代化的多重实践效果与生成逻辑的基础。梳理相关理论基础可知，要素是建构这一问题分析架构的可行视角。社会技术系统理论（Socio-Technical System Theory）源于对组织技术变革的研究，该理论认为组织内部的社会系统和技术系统相互依赖，组织能否实现技术变革取决于社会系统与技术系统的联合优化。进一步发展了这一模型，认为在一个大型组织系统中包含参与者、结构、任务和技术等四种关键要素，四个要素间的相互作用是组织变革发展的关键。基于此，部分研究尝试深入要素层面探究治理系统的转型，认为技术要素及其特点、组织要素、制度要素和环境要素等是解释数字技术实施成功与否的关键变量。相应地，数字技术赋能基层治理现代化的实践可以理解为数字技术要素与基层治理系统诸要素的有效耦合：当二者有机协调时，能通过空间结构、行动主体和治理过程等维度助推基层治理现代化，要素协调与否构成解释数字技术赋能有效边界的可能机制。
在纳入要素视角的基础上，本文尝试构建起“要素—机制—目标”的综合分析框架（见图1）。该框架遵循逐级归因逻辑，将数字技术赋能基层治理现代化的有效性归结为数字技术要素与治理系统诸要素间的适配关系：若要素间适配，则数字技术通过“空间—主体—过程”机制推动基层治理过程层面和结果层面的现代化目标实现；若要素失调，则数字技术要素与治理系统诸要素间的互构机制相应停摆，致使基层治理现代化目标难以达成。需要说明的是，由于基层治理系统的复杂性，数字技术要素与治理系统诸要素间通常呈现部分要素适配而部分要素失调的现象，这导致数字技术在某些领域有效赋能基层治理现代化，而在其他领域则可能出现失灵，由此呈现多种效果样态并存的现象。
根据这一框架，数字技术赋能基层治理现代化的有效边界及其内在逻辑是三个层面逐步深化的结果。首先，目标层是数字技术赋能基层治理现代化的效果呈现部分，用以明确数字技术的实际有效边界。结合现有成果，本研究将基层治理现代化目标锚定为过程目标和结果目标两个维度，过程目标强调多元共治、治理流程明晰等程序合法性价值，结果目标则更关注秩序稳定、权益保障、效率提升等公共价值。面向基层治理现代化的多元价值集合，数字技术可能呈现有效与失灵并存的复杂结果，勾勒出有效边界。其次，机制层用于解释数字技术赋能基层治理现代化的多元效果生成机理。其中，空间结构层面关注技术对原有治理空间的延展和组织结构变革，行动主体层面关注行动者参与治理的渠道、意愿及其能力，治理过程层面则关注治理过程中的技术工具优化和流程重构。最后，要素层解释了数字技术赋能的有效边界如何出现及为何出现，数字技术要素与治理系统诸要素间的耦合协调决定了赋能机制能否运转，从而影响最终的效果样态。数字技术要素方面，既有研究从技术本身所具有的特点和功能出发，判断其在治理环节中的具体作用。治理系统诸要素方面，研究发现组织结构、行动者特质、治理的制度传统等要素会与数字技术相互影响，导致治理系统的运转状态呈现差异。
三、研究设计
（一）研究方法与设计
本研究关注异质化数字技术赋能基层治理现代化的有效边界与生成逻辑，即有效边界如何存在与有效边界为何存在的问题。探索性案例研究适用于这一问题，能够结合典型案例探索有效边界的范畴，并深度挖掘分析有效边界产生的内在机理。此外，本文还关注到数字技术的异质性问题需选取差异性显著的数字技术应用案例展开比较，适宜采用多案例分析方法。基于多案例分析的可比性和差异性原则，研究选取“数字技术差异显著”和“制度背景相近”的案例。具体围绕W市H社区使用直播推动社区治理现代化与K社区搭建智慧平台推动社区治理现代化的案例收集资料。
技术差异性方面，直播技术与智慧平台是两种数字技术包容度差异显著的工具。部分学者基于数字技术中的参与公平性提出数字技术包容度的概念，数字技术包容度较高的技术手段能够使每个人平等参与数字应用，进行互动和决策。直播技术是基于互联网，以视频、音频、图文等形式向公众持续发布实时信息的数字技术工具，其内容直观、信息传播即时、主体间互动充分、准入门槛较低，具有较高数字技术包容度。研究证实了直播对改善公民参与的积极效果，其能为民众进入公共空间提供渠道，赋予民众话语表达权。而社区智慧平台的数字技术包容度则相对较低，是人工智能技术在社区尺度上的应用。社区智慧平台通过搜集社区居民、空间规划信息，建构起与现实物理社区相对应的数字社区，具有仿真模拟、智能监测和辅助决策的功能。社区智慧平台内部的算法黑箱机制加剧了数字鸿沟风险，民众难以获知平台内部数据资料与运行机制，公民参与感较弱。两实践案例对比有助于探索包容度差异明显的数字技术在赋能基层治理现代化过程中的成效。
制度相似性方面，H社区与K社区均为中型社区，地理位置优越，交通便利，社区附近有中小学、商圈，面临丰富的社区治理事务，为技术应用提供了多元场景。两社区均位于W市，该市作为华中地区超大城市，市内具有相近的文化、制度环境，便于开展比较。此外，H社区的直播应用和K社区的智慧平台投入使用时间相近，经验积累程度相仿，但二者的功能特征具有较大差异，能基于此观察异质化数字技术要素与基层治理系统的耦合状态。
（二）资料收集
研究资料方面，团队于2024年7月至2025年5月期间多次前往两社区开展调研，与社区工作人员、社区所在街道工作人员、技术平台建设人员开展半结构式访谈，形成一手资料10万余字，较为全面地了解了社区直播和智慧平台的建设、使用状况及社区治理现代化建设进展。此外，成员收集了社区数字技术应用的相关文字规定、活动报告、新闻报道材料，有助于补充案例细节，系统、清晰地描摹案例全貌，并形成多种资料来源的三角互证。遵循受访对象匿名原则，本文将访谈资料编码为“社区+访谈时间”，社区代码为H和K。
四、数字技术赋能基层治理现代化的多元实践效果
（一）直播技术赋能基层治理现代化：重参与，轻决策
H社区位于W市早期机场所在地，具有单位型社区特征。2000年，原机场搬迁，H社区划归当地街道管辖，治理事宜转移至社区居委会。H社区书记创新意识较强，自主学习视频剪辑，通过拍摄短视频的方式记录、宣传社区工作。2023年，在征得街道同意后，书记开辟社区直播间，配置专业设备，将其作为社区事务处理场所，借此打造社区治理品牌。H社区直播间围绕以下三方面运营：一是社区宣传跳板，直播宣传社区文化娱乐活动、党务活动；二是社区事务公开平台，开展“左邻右里”议事会，讨论社区居民切身相关的事务；三是社会互动桥梁，鼓励辖区商户使用社区直播间带货，联合辖区小学开展素质拓展活动。实地调研发现，直播平台的运行丰富了居民参与，有助于打造社区治理共同体。
直播平台在促进居民参与、稳定社区秩序、保障弱势群体权益、提升社区活力等方面产生了积极效果，但在提升社区科学管理能力、辅助决策方面则作用有限。相较于智慧平台的强大数据分析能力，直播数据的存储和调用较为困难，难以稳定、持续地助力社区决策。同时，不同于专业化平台企业借助大规模直播数据分析用户画像，基层治理的直播场次少，数据规模小，分析难度高，难以开展数据深度挖掘。因此，直播技术在治理场景中的应用呈现出明显的动态性、即时性特征，对社区决策分析和开展科学管理的支持力度有限。
（二）智慧平台赋能基层治理现代化：重决策，轻参与
K社区位于W市高新区，当地积极发展数智技术产业，于2021年入选国家智能社会治理综合实验基地。当地政府联合辖区企业开发出面向社区层面的通用智能体——社区智慧平台，并在K社区开展应用实验。社区智慧平台于2024年初投入使用，在收集居民、建筑、道路规划等数据信息的基础上建立模拟仿真系统，对社区人群、服务、设施进行实时管理。K社区智慧平台围绕三个方面进行打造：一是社区级模拟，通过调整参数，利用数字孪生技术实时模拟社区运行状况。二是社区居民行为综合治理，关照老年人、残障人群等弱势群体。三是社区重点场景治理，对社区楼体、消防栓等建筑和设施进行实时监测，防止高空抛物、火情等风险情况。智慧平台的投入使用能够有效稳定社区秩序，保障弱势群体权益，推动治理的智能化与科学化。
凭借强大的数据和算法支撑，智慧平台在社区秩序管控和弱势群体关怀方面效果突出，但其在部分场景也力有不逮，难以为居民深度参与社区治理提供通路。智慧平台为居民参与社区事务提供了限定渠道，民众和网格员通过“报事”方式进行问题上报，社区根据上报事项进行回应。但这将居民在社区治理中的参与限定在问题发现阶段，居民仅为驱动社区治理的“问题提出者”，问题的实际解决和回应者仍是物业公司和社区，难以有效实现全过程居民参与和共治水平提升。
五、数字技术赋能基层治理现代化有效边界的生成逻辑
（一）空间结构重塑
空间结构是基层治理系统的基本要素，治理发生在特定场域内，各方主体构成稳定的结构关系。数字技术对传统治理空间产生影响，扩展出“物理—社会—数字”的多维空间体系。此外，在基层治理活动过程中，社区工作者、居民等行动主体在权力、责任上呈现出多种互动结构特征，如集权化、专业化结构，数字技术的应用也可能导致互动结构的变化。直播与智慧平台为两社区扩展出线上公共空间，但在互动结构重塑层面存在差异。
在应用直播技术前，H社区工作者和居民构成“问题回应者—问题提出者”的互动结构，双方在交流互动过程中难免产生立场差异。直播能在一定程度上重塑群体间的互动结构，将社区工作者和居民转化为“直播引导者—直播参与者”的结构关系，双方更容易产生情感关联，彼此认同感有所提升。在解决小区旧改问题的过程中，H社区工作人员和居民成为直播场上的同一阵线，双方的共同目标是形成旧改问题的统一方案，由此形成去结构化的治理共同体。而K社区智慧平台对治理主体间的结构影响则不够显著，社区居民和工作人员仍通过“问题提出—问题解决”的结构推进治理，居民在问题解决环节的参与程度有限。这显示出两种技术在重塑空间结构层面的差异：直播技术吸纳多元主体参与治理全流程，构建起更加平等化的治理结构；智慧平台作为社区治理者辅助工具的定位更显著，而对治理结构的重塑效果有限。
（二）行动主体激活
基层治理是“人的聚合体”，激活行动主体的参与意识、提升其参与能力对于实现治理现代化不可或缺。两社区数字技术的应用在激活行动主体参与意愿和提升参与能力方面存在差异：H社区直播技术有效激活民众参与意愿，有助于提升民众参与能力；K社区智慧平台则对提升社区人员行动能力作用明显。
K社区智慧平台则有效提升社区工作人员的行动能力，为治理行动提供技术辅助。智慧平台基于各项数据参数协助社区人员进行治理活动模拟和预测，制定行动方案，提升社区决策的科学性。此外，智慧平台重点关注社区风险治理场景，在实时监控高风险场景的基础上防止危机事件扩大，有助于平安社区建设。由此，社区智慧平台成为社区工作人员的得力辅助，在实现社区管理科学性和智慧性方面成效显著，但对社区居民的参与意识和参与能力提升相对有限。
（三）治理过程提速
治理过程是基层治理的不同主体间互动协商，最终实现善治目标的环节，治理过程的规范与优化是实现基层治理现代化的基本要求。数字技术为基层治理提供了全新治理工具，为治理流程优化提供了可能。两社区借助数字技术为公共事务治理提速，提升治理敏捷性，但在治理流程优化的具体环节上呈现差异。
（四）要素适配差异与有效边界的生成
经由“空间结构—行动主体—治理过程”层面的机制对比，研究发现，直播与智慧平台两类数字技术在赋能基层治理现代化的实现机制和最终效果层面存在差异。结合本文构建的“要素—机制—目标”理论分析框架，数字技术要素与治理系统诸要素之间的耦合协调关系是塑造其赋能机制，并最终影响数字技术有效边界的深层原因。“有效边界”作为数字技术赋能基层治理现代化正面效果与负面效应间的相对界限，并非绝对固定，其具体位置有赖于技术要素功能特征与基层治理诸要素间的适配程度。H社区与K社区的数字技术实践呈现出要素适配性差异与有效边界之间的关联（见图2）。
六、结论与讨论
本文构建起“要素—机制—目标”的分析框架，为系统分析数字技术在基层治理现代化中的有效性问题提供了指引。在技术治理时代，治理技术与治理场景的适配性是推动实践与研究发展的关键环节。本文通过分析数字技术手段的功能、特征，从要素视角深入理解适配性逻辑。同时，该框架也为理解数字技术应用的“一体两面”现象提供了启发。不同于“乐观派”和“悲观派”，要素视角的纳入将技术与治理的关系置于权变思想的指引下，指出技术使用的整体效果可能出现有效与无效并存的局面，其在各个价值维度的有效性能否实现取决于要素间的适配程度。这有助于提炼更加精细化的管理策略，从而在更大程度上发挥数字技术在基层治理现代化中的积极作用。此外，研究选取应用直播技术和智慧平台开展治理的两个典型社区进行对比，有助于厘清这两类数字技术工具的特点及其在城市基层治理中的功能表现。学界对直播技术的关注停留于公共服务、领导带货方面，但已有部分基层单元将其应用于本地区治理，H社区的案例相对深入地描摹了直播技术在城市基层治理中的实际效果和赋能机制。同样地，通用人工智能在社区层面的应用尚处于起步阶段，需拓展案例研究数量，观察其在社区层面的应用状况。K社区借助国家智能社会治理实验的契机布局智慧平台，为观察智能技术在社区治理方面的应用成效提供了实践支撑。上述两个案例的探索有助于深化对城市基层治理数字技术工具的认知，明确其基本特征、实践效果和内在机理。
本文也存在不足和有待深入之处。作为一项探索性研究，论文借助多案例探讨数字技术赋能基层治理现代化的有效边界及其生成逻辑，受到技术特征和社区属性限制，其他数字技术的有效边界如何仍需更多案例探讨，数字技术对于不同类型社区的作用机理也尚待更多案例剖析。同时，论文为解释数字技术赋能的有效边界问题提供了分析思路，认为要素层面的适配程度所导致的机制运转状态差异是解释技术有效边界的核心，但难以给出明确的边界参数，该问题的解答需结合其他方法对技术特征和治理系统展开更为深入的剖析。最后，本研究的结论普适性如何，也需要其他研究方法和更多数据资料的验证支持。
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